En un mundo en el que las crisis internacionales dominan la esfera global, donde la guerra en Palestina, la invasión de Ucrania y la crisis de Guayana ocupan la mayor parte de nuestras noticias diarias, la esperanza descansa en el poder de la diplomacia para proporcionar estabilidad y seguridad. Sin embargo, es importante analizar cuán fundamentada está esta esperanza, considerando el historial de la diplomacia, el contexto tanto político como económico detrás de los conflictos modernos, y la matriz de riesgos y recompensas que involucran las crisis actuales en la era tecnológica global y el militarismo avanzado de las partes beligerantes. En este ensayo, argumentaremos a favor de la potestad que tiene la diplomacia para resolver crisis internacionales. También consideraremos hasta qué punto es el factor impulsor detrás de la solución, o más bien el vehículo a través del cual se cumplen los intereses de las partes tras la crisis. Comenzaremos explorando el porqué del enfoque diplomático ante las crisis. Analizaremos también los éxitos y fracasos en ejemplos históricos, considerando si fue la diplomacia la que falló. Concluiremos analizando el paralelismo entre estos casos y las crisis actuales.
McCormick unifica las distintas tipologías de crisis internacional, bajo la siguiente definición: «Una situación entre dos o más naciones que se caracteriza por condiciones perceptivas de alta amenaza, sorpresa y tiempo de decisión corto, y por condiciones conductuales de cambio marcado en sus patrones de interacción». En este ensayo emplearemos además de esta, la definición de diplomacia según el diccionario Merriam-Webster: «el arte y la práctica de llevar a cabo negociaciones entre naciones». Finalmente, es importante hacer un comentario sobre la subjetividad detrás de la definición de ‘interés nacional’, ya que cada nación entiende este fenómeno de manera diferente y utiliza distintas definiciones según la situación política y el público objetivo. Como tal, en este ensayo se utilizará esta naturaleza subjetiva y la considerará un factor detrás del posible éxito o fracaso diplomático.
Como punto de partida, valoramos que para considerar si la diplomacia es capaz de resolver crisis internacionales, no basta con revisar un registro histórico numérico de victorias y derrotas en la comunidad internacional. Esto no solo ignoraría las crisis no documentadas, sino que se basaría en datos subjetivos. De esta manera, y considerando la definición aceptada de diplomacia, es importante observar los objetivos que se proponen para determinar el éxito o fracaso de un caso determinado. Joseph Nye y David Welch exploran la idea de que la diplomacia y el sistema internacional están sujetos tanto a factores tangibles (Naciones Unidas, Corte Penal Internacional, etc.) como intangibles (la prensa, la opinión pública, etc.), por lo que sus objetivos varían según a quién se le pregunte. En términos generales, Nye y Welch argumentan que «la política internacional es un sistema de autoayuda» y, por lo tanto, los objetivos de la diplomacia de un estado son y deben ser exclusivamente, avanzar su interés nacional, en la esfera internacional en la que está actuando.
Valorando entonces, que el objetivo de la diplomacia es velar por el interés nacional en la esfera internacional, podemos centrarnos en su papel dentro de una situación de crisis. Brecher describe las tres formas en las que una crisis puede escalar, a saber, un «cambio de crisis embrionaria a crisis a gran escala, de bajo a alto estrés; un cambio de crisis no violenta a violenta; y un cambio de no/escasa violencia a violencia severa». En los tres casos, a pesar del argumento presentado por Avenell y Dunn de que «las negociaciones y la mediación deben estar presente en todos los niveles de una crisis», el papel de la diplomacia es prevenir en última instancia la escalada de crisis a conflicto. La diferencia en la escalada o ‘niveles’ de una crisis se verá más adelante al analizar cuán exitosos han sido los intentos diplomáticos para resolver crisis internacionales.
Para responder a la pregunta de cómo puede tener éxito la diplomacia, es útil observar las formas en que puede fracasar. La diplomacia puede fallar al resolver una crisis, de dos maneras: en primer lugar, si el requisito de «probabilidad de violencia» para que exista una crisis es reemplazado por violencia directa (es decir, guerra). En segundo lugar, incluso si las condiciones para una crisis se mitigan a través de la negociación internacional, si el interés nacional de una de las partes no se cumple a un nivel satisfactorio. En el primer caso, y de manera más visual, la crisis en cuestión escala más allá de la diplomacia y se convierte en un conflicto abierto, marcado por factores como la presencia de violencia masiva, y premura, o el retiro de una o más partes de la mesa de negociación. En el segundo caso, aunque internacionalmente la crisis puede considerarse ‘resuelta’ dada la desescalada, sigue siendo un problema orgánico, debido al fracaso diplomático de avanzar el citado interés local. Históricamente, más a menudo de lo que parece, esto conduce a un resurgimiento de las tensiones que iniciaron la crisis, como el caso de los Acuerdos de Camp David de 1978 entre Israel y Egipto y la anexión de Crimea en 2014.
Tales fracasos pueden ocurrir por múltiples razones. Christoph Bertram argumenta que «Una vez que los países o grandes grupos dentro de los países están decididos a buscar soluciones políticas a través de medios militares, la diplomacia externa suele ser inútil, tomando protagonismo solo cuando esos esfuerzos han terminado en un agotador punto muerto, como en el Medio Oriente, Camboya, Angola o ahora en los Balcanes». En estos casos, Avenell y Dunn proponen que «el uso de la fuerza militar no debería señalar el fin de las negociaciones», y, como tal, la presencia de violencia en sí misma no es un fracaso total de la diplomacia, sino un fracaso en prevenir la tercera escalada hacia el conflicto total. De manera similar, Bertram explora la idea de una percepción de amenaza mal informada como un factor clave detrás del aspecto sorpresa de una crisis internacional, ejemplificada por la invasión de Kuwait por parte de Irak, pero también por el reciente ataque a Israel el pasado 7 de octubre. A través de esto, argumenta que el primer fracaso de la diplomacia para resolver una crisis radica en el el fracaso del organismo diplomático para prevenirla en su origen.
Sin embargo, el hecho de que la diplomacia tenga un mal historial para resolver crisis, así como las muchas formas en que puede fallar teóricamente sobre el papel, no significa que no pueda perdurar. La prueba más evidente se encuentra en los ejemplos históricos en los que ha logrado resolver una crisis, antes de que escalara a una guerra total, de los cuales nos centraremos en cuatro principales para mostrar los diferentes niveles en los que se puede considerar un éxito de la diplomacia en la resolución de crisis.
Un primer ejemplo claro en el que podemos ver un cierto nivel de éxito en la resolución de crisis, o al menos en la mitigación de sus circunstancias, es en los esfuerzos humanitarios de la España neutral para salvar vidas judías en Europa central. Si aislamos la crisis que fue el Holocausto, del conflicto general de la Segunda Guerra Mundial, podemos analizar mejor los efectos del Cuerpo Diplomático Español sobre esta, aparte de su postura neutral en la guerra. En su obra “Franco, España, los judíos y el Holocausto”, Chaim Lipschitz describe cómo embajadores como Ángel Sanz Briz en Budapest y otros en Hungría, Grecia y otros estados controlados por los nazis, utilizaron leyes antiguas para proteger las vidas de los judíos sefardíes como nacionales españoles. En dicho trabajo, Lipschitz ha realizado un estudio empírico que sugiere que alrededor de 40,000 vidas judías fueron salvadas por el esfuerzo en mitigar los efectos de los horrores del Plan Final, propuesto por la Alemania nazi entre 1942 y 1945.
Este ejemplo muestra un evidente éxito de la diplomacia frente a una crisis, cumpliendo su objetivo de proteger el interés nacional mediante la defensa de los nacionales dentro y fuera del país. Sin embargo, es fácil aceptar que tal esfuerzo estuvo lejos de resolver la crisis del Holocausto, ya que la cifra de 40,000 aún representa solo el 0.67% del total de víctimas (alrededor de 6,000,000) de la crisis, y no detuvo el genocidio. De esta manera, podemos ver indicios de cómo la diplomacia puede avanzar hacia la resolución de una crisis, con una clara demostración de que el factor de participación, que no fue generalizado en este caso, es clave en el éxito de la misma.
Un segundo ejemplo más completo del éxito de la diplomacia para resolver una crisis internacional, son los Acuerdos de Camp David de 1978. En este caso, podemos ver al presidente Jimmy Carter como una excepción a la regla propuesta por Bertram cuando sugiere que una razón común para el fracaso diplomático radica en la idea de que «los esfuerzos de los gobiernos para resolver conflictos más allá de sus fronteras, rara vez reciben un tratamiento prioritario». De manera similar, su interés en la crisis condujo a un caso ejemplar a favor de la máxima del manual SAGE de que «la mediación debe estar presente en todos los niveles», demostrando la capacidad de la diplomacia, cuando se ejecuta correctamente, con interés y convicción, de resolver crisis.
Este ejemplo es fácilmente comparable al del Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC) de 2015, ya que ambas iniciativas tuvieron éxito en un primer momento y resolvieron con éxito una crisis internacional, ya sea económicamente, como en el caso de Irán, o mediante un entendimiento político, como en el caso de Egipto e Israel. Sin embargo, se asemejan más en la razón por la cual no perduraron, y por lo tanto fracasaron a largo plazo. A pesar de que ambos casos demostraron un sensacional equilibrio de los intereses nacionales de las partes beligerantes, con el intercambio de alivio de sanciones por controles nucleares en el caso iraní, siendo un ejemplo moderno de la práctica, ambos fracasaron por la misma razón: una falta de compromiso a largo plazo por parte de una o más partes firmantes.
El asesinato del presidente Anwar Sadat, firmante egipcio de los Acuerdos de Camp David, en 1981, así como la renuncia de su homólogo israelí, el primer ministro Menájem Beguín, dos años después, junto con la salida de Carter de su cargo, llevaron al abandono de los acuerdos, impulsado por un gran cambio en los intereses nacionales o prioridades internacionales de los nuevos regímenes. Aunque factores clave como el reconocimiento de Israel por parte de Egipto permanecen, la reactivación de las tensiones ha sido evidente desde entonces, algo que sigue siendo visible en el nuevo conflicto palestino hoy en día. De manera similar, cuando el presidente Donald Trump se retiró unilateralmente del PAIC en 2018, Irán tardó menos de un año en restablecer su programa de enriquecimiento nuclear, elevando las tensiones a niveles previos a las negociaciones, quizás incluso más altos si se compara con su participación en el conflicto internacional en Ucrania y su guerra de poder en Palestina. Como tal, ambos
ejemplos proporcionan evidencia de que la diplomacia puede, de hecho, resolver crisis, ya que no solo fueron mitigadas en ambos casos, sino que fuer en el abandono de los lazos diplomáticos, donde la crisis resurgió. De esta manera, a pesar del éxito a corto plazo, los ejemplos proporcionan un claro mensaje a favor de las cinco condiciones de éxito de Bertram, en particular la «oportunidad», en la que argumenta no necesariamente a favor de la intervención temprana, sino de una intervención sostenida en el tiempo y en un legado robusto más allá de individualidades.
Finalmente, tenemos lo que se puede considerar el mayor éxito de la diplomacia en la resolución de crisis internacionales, encarnado en las negociaciones entre Estados Unidos y la Unión Soviética durante la crisis de los misiles en Cuba en 1962. No solo el resultado evidencia el éxito de la diplomacia, sino que su resistencia a lo largo del tiempo muestra la trascendencia de una matriz de riesgos y recompensas en la resolución de crisis. La amenaza nuclear, uno de los dos puntos más cercanos al Armagedón nuclear que ha conocido la humanidad, incentivó muchas de las deficiencias de otros intentos diplomáticos, como el argumento de Bertram sobre la falta de interés de los actores internacionales, mientras que forzó necesidades clave como un sentido de urgencia, tal como lo describen Avenell y Dunn, ya que cuanto mayor es el riesgo, mayor es la atención demandada. Además, la resolución de la crisis de los misiles en Cuba enfatiza cómo incluso en las circunstancias más dramáticas, la diplomacia funciona dentro de sus límites. El hecho señalado por Brown y Marcum de que, a pesar de que Estados Unidos hizo más concesiones que la Unión Soviética, tres (los misiles en Turquía, una promesa de no intervención en Cuba y la eliminación de controles sobre los misiles soviéticos) en comparación con las dos concesiones de la Unión Soviética (el retiro de misiles en Cuba y la retirada de los bombarderos cubanos), el hecho de que las concesiones de Kennedy permanecieran secretas mientras que las de Khrushchev fueron públicas es clave en el resultado, ya que Kennedy pudo eludir la opinión pública y la presión de la prensa para llegar a un compromiso duradero.
De esta manera, no solo Cuba evidencia el hecho de que la diplomacia puede resolver crisis internacionales, sino que también proporciona una visión de algunas de las limitaciones que impiden que lo haga en algunos casos, así como una posible forma de superarlas.
En conclusión, la diplomacia puede, resolver crisis internacionales, como lo demuestran en diferentes grados los casos de Cuba, Israel y Egipto, e Irán. Sin embargo, está limitada por factores de tiempo, participación, intereses particulares, presión mediática y pública, y cambios de mentalidad dentro de los estados participantes en cuanto a su propia definición de interés nacional, como en el caso del Holocausto, los Balcanes y otros fracasos generalizados. Finalmente, podemos ver cómo, aunque es posible, también es increíblemente difícil lograr las condiciones adecuadas para que esto ocurra, especialmente a medida que la esfera internacional se vuelve cada vez más entrelazada debido a la globalización masiva.
Bibliografia:
James M. McCormick, “International Crises. A Note on Definition” en The Western Political Quarterly, Vol. 31, No. 3 (Sept. 1978).
Michael Brecher, “Introduction: Crisis, Conflict and War: State of the Discipline” en International Political Science Review, Vol. 17, No. 2 (April 1996).
Nye, Joseph, Jr., and David Welch. “Understanding Global Conflict and Cooperation: an Introduction to Theory and History” Pearson New International Edition, Pearson Education, Limited, 2013.Brands and Suri, The Power of the Past, Introduccion y capitulo12.
Kissinger, H. “Diplomacy”, Simon and Schuster, 1994, Capitulos 21, 23, y 28.
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Avenell, E., & Dunn, D. H. (2016). Crisis diplomacy. The SAGE handbook of diplomacy.
Christoph Bertram (1995) Multilateral diplomacy and conflict resolution, Survival, 37:4,
Chaim Lipschitz; Franco, Spain, the Jews, and the Holocaust / by Chaim U. Lipschitz, edited by Ira Axelrod. (New York : Ktav Pub. House) 1984
Jonathan N. Brown & Anthony S. Marcum (2011) Avoiding Audience Costs: Domestic Political Accountability and Concessions in Crisis Diplomacy, Security Studies, 20:2, 141-170.
Autor; Rodrigo Pérez del Palomar Gayán.
Licenciado en Ciencias Militares.
Deputy Lead – King’s College Think Tank: War, Diplomacy and Peace Centre.
Colaborador de NLG
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